Te doy la bienvenida al resumen en audio del Módulo 2: Cambio político y gobernanza democrática. En estos audios vamos a recorrer las tres lecturas del manual, con lo esencial de cada una, sin perder las ideas que más importan.

Antes de entrar en detalle, conviene tener el mapa completo. Las tres lecturas cuentan, desde ángulos distintos, una misma historia: cómo la política democrática se ha ido vaciando. Es decir, cómo las decisiones importantes se han ido alejando de los ciudadanos.

La primera lectura es de Fernando Escalante Gonzalbo, y es el capítulo ocho de su Historia mínima del neoliberalismo, titulado «El Estado neoliberal». Su punto de partida sorprende: el neoliberalismo no quiere un Estado débil o ausente. Quiere un Estado activo, que privatice, que funcione como una empresa y, sobre todo, que proteja al mercado de la democracia.

La segunda lectura es de Geminello Preterossi, en el libro La democracia en bancarrota. Su pregunta es si el Estado democrático puede seguir viviendo de condiciones que ya no es capaz de garantizar. Su respuesta apunta al Estado social: sin derechos sociales, dice, la democracia constitucional se vacía, y la tecnocracia ocupa el lugar de la decisión política.

La tercera lectura es de Peter Mair, del libro Gobernando el vacío. Mair observa a los partidos políticos. Antes vivían en la sociedad y la representaban; hoy se han mudado al Estado. Los ciudadanos se retiran a su vida privada, y las élites se retiran a las instituciones. La retirada es mutua.

Un consejo para escuchar: en cada audio vas a oír dos voces. Mi voz narra y explica. Cuando escuches una voz masculina, es una cita textual del material, para que reconozcas las frases exactas de los autores.

Al final hay un audio de repaso con los conceptos críticos, ideal para escucharlo justo antes del examen. Empecemos.

Lectura uno. Fernando Escalante Gonzalbo, «El Estado neoliberal».

La idea central del capítulo cabe en una frase: el programa neoliberal necesita al Estado. Pero no un Estado que se haga a un lado, sino uno activo. Escalante lo dice así:

«Un Estado no puramente defensivo, sino activo, incluso beligerante, que sirva como instrumento en el proceso de privatización.»

Y agrega algo menos obvio: ese Estado debe funcionar según el mercado y, además, proteger al mercado de la inercia de las instituciones democráticas. Vamos por partes.

Primera tarea: blindar la economía frente a la democracia

La formulación clásica es de Friedrich Hayek. Su razonamiento tiene tres pasos. Primero: las mayorías no son confiables para proteger la libertad. Segundo: en una democracia, quienes pierden en el mercado querrán usar el poder político para redistribuir la riqueza. Y tercero: la competencia obliga a la mayoría a hacer cosas que le desagradan, como trabajar más o cambiar sus hábitos, y si puede, la mayoría se resistirá. La conclusión de Hayek es fuerte: una democracia ilimitada, es decir, una que puede intervenir en la economía, es incompatible con la libertad. ¿Cuál es la solución? Una constitución económica inalterable, que ponga las reglas básicas fuera del alcance de las mayorías. Escalante da dos ejemplos que hoy están en muchas constituciones: la obligación de un presupuesto equilibrado, con déficit cero o casi cero, y la autonomía del banco central, que controla la moneda y la inflación. Retén este ejemplo del presupuesto equilibrado, porque lo vas a volver a escuchar con Preterossi.

Segunda tarea: crear mercados

El Estado neoliberal crea mercados, y Escalante insiste en que hay que entenderlo literalmente. A veces basta con quitar una restricción, y bienes como el petróleo, las playas o incluso el cuerpo humano entran al mercado. Otras veces el Estado crea un mercado con sus propias compras. Y cuando privatiza servicios donde no puede haber competencia real, como el transporte urbano, la basura o las prisiones, lo que hace es simular un mercado en el que él es el único cliente. En salud y educación ocurre algo parecido, con vales o subsidios. La frase clave es esta:

«La competencia es posible porque el Estado fabrica la demanda.»

Tercera tarea: que el Estado funcione como empresa

Detrás de todo hay una profunda desconfianza hacia los funcionarios públicos. Margaret Thatcher sabía que el servicio civil británico sería un obstáculo. En 1982, su asesor John Hoskyns lo escribió en el llamado Reporte Westwell:

«Necesitaremos un poderoso cuadro de asesores especiales, que piensen en términos de mercado, para revertir el daño causado en los últimos treinta años por un establishment sometido al lavado de cerebro corporativista.»

En los años noventa esa mirada tomó forma en la Nueva Gestión Pública. Su premisa: no hay diferencias significativas entre administrar lo público y lo privado. De ahí sus recetas: liberar a los administradores del control político, evaluar por desempeño, adoptar un ethos de servicio al cliente, y acabar con las plazas fijas, el escalafón y el ascenso por antigüedad. Escalante señala la consecuencia: si la gestión privada es superior, el empresario parece superior al funcionario, y la mejor credencial para un cargo público termina siendo no haber ocupado ninguno antes. Lo mismo vale para la llamada gobernanza: un Estado facilitador, horizontal, que subcontrata y se asocia con empresas. El resultado es una visión despolitizada: el Estado como una empresa que ofrece servicios, y la representación como una simple agrupación de clientes. Pero ojo con la conclusión del autor: la burocracia no desaparece, se transforma. El poder del Estado se despliega, ahora, privatizado.

¿Cómo justificar al Estado sin interés público?

Aquí viene un problema teórico. Si no hay interés público, ni pueblo, ni nación, sino solo individuos que maximizan su utilidad, ¿cómo se explica el Estado? La respuesta neoliberal es identificar la política con el mercado. Escalante repasa a varios autores. Ludwig von Mises, en los años veinte, llamaba al capitalismo una democracia de los consumidores. Para Escalante, eso es pura retórica para disimular desigualdades. Joseph Schumpeter, en los cuarenta, invierte la idea: la democracia es como un mercado, con políticos que buscan votos como empresarios y electores que actúan como consumidores. Con eso, el interés público deja de ser necesario para explicar la política. Anthony Downs, en 1957, convierte la metáfora en modelo. Los votantes se ubican en un eje de izquierda a derecha. Si la mayoría se concentra en el centro, los partidos compiten por el centro y se moderan; si los votantes están en los extremos, el consenso se vuelve difícil. La crítica de Escalante es que, dados los supuestos, las conclusiones son siempre previsibles. George Stigler imagina la regulación como una subasta: los partidos venden paquetes regulatorios, y quien más invierte para influir suele ser el grupo regulado. Por eso, la regulación termina favoreciendo a los regulados. Escalante duda de que la política funcione así, pero reconoce que la utilidad ideológica del esquema es indudable.

Buchanan y Olson: el origen del Estado

James Buchanan, en Los límites de la libertad, de 1975, intenta explicar el origen del derecho como un contrato entre individuos egoístas. Su modelo: dos personas quieren el mismo bien escaso; ambas gastan en defenderlo, descubren que es un desperdicio y llegan a un acuerdo. Ahí nacerían los derechos de propiedad. La crítica: es puro modelo, sin ningún dato histórico. Y revela que el neoliberalismo justifica al Estado casi solo para proteger la propiedad y facilitar el intercambio. Mancur Olson, en Poder y prosperidad, del año 2000, imagina un bandido estacionario. Como tiene el monopolio del robo en un territorio, le conviene robar menos cada vez, para que sus víctimas sigan produciendo, y termina convertido en rey. Escalante desmonta el argumento por circular:

«Si suponemos un autócrata que tiene interés en limitar su pillaje, descubriremos que tiene interés en limitar su pillaje.»

Lo que queda es una imagen poderosa para el discurso neoliberal: el Estado como bandido y los impuestos como robo. Y otra conclusión discutible: que los países son ricos porque protegen los derechos individuales, cuando lo único que se observa es que ambas cosas van juntas.

Derecho espontáneo contra legislación

Hayek distingue entre un orden espontáneo, el cosmos, con normas generales que no persiguen un fin concreto, y un orden artificial, la taxis, hecho de órdenes con contenido concreto. Michael Oakeshott hace una distinción parecida: la nomocracia, que gobierna con normas generales, frente a la telocracia, que gobierna para lograr un fin, y cuyo ejemplo paradigmático es el Estado de Bienestar. Bruno Leoni lleva la idea más lejos: el derecho se descubre, por obra de los jueces; la legislación, en cambio, la impone una asamblea, y la compara con la planificación central soviética. Escalante responde que el argumento no tiene base histórica, y que Leoni pasa por alto que Roma y los países anglosajones, sus ejemplos de éxito, tenían esclavos y colonias.

Posner y la mano dura

Richard Posner, del programa Derecho y Economía, sostiene que la función primordial del derecho es generar riqueza. Por eso propone no limitar el financiamiento de las campañas, y ve las penas como precios: si sigue habiendo delitos, es que el precio es bajo. De ahí se pasa a la mano dura. Los neoliberales quieren recortar el gasto en todo, excepto en policía y prisiones. La idea es que el mercado da a cada quien lo que merece, y el delincuente se aprovecha. Además, rechazan la idea de que la sociedad sea, colectivamente, responsable del delito. El capítulo cierra con un rasgo sutil: la privatización del castigo. Durante siglos, el Estado expropió la venganza a las víctimas y la convirtió en un asunto público. Hoy, cuando los derechos de las víctimas van más allá de la reparación del daño, el castigo vuelve a ser una relación entre particulares.

Para cerrar, quédate con esto: el Estado neoliberal no es un Estado mínimo. Es un Estado que blinda al mercado, que fabrica mercados, que se gestiona como empresa, y que justifica su existencia, casi exclusivamente, por la propiedad y el intercambio.

Lectura dos. Geminello Preterossi, «¿Vive el estado democrático de presupuestos que ya no es capaz de garantizar?».

La palabra clave del título es presupuestos, pero no en el sentido de dinero. Aquí presupuestos significa condiciones previas: lo que tenía que existir para que la democracia europea de la posguerra funcionara. La tesis de Preterossi es que esas condiciones ya no existen, y que sin el Estado social la democracia constitucional se vacía.

Los tres presupuestos

El primer presupuesto fue un enemigo. Uno exterior, la Unión Soviética, que podía tener un aliado interior: el movimiento obrero organizado. Para que las masas no se fueran al otro sistema, el capitalismo se moderó con el Estado de bienestar. Preterossi lo llama un matrimonio de conveniencia entre capitalismo y democracia, que quedó consagrado en las constituciones de posguerra. Además, el fordismo necesitaba trabajadores que también fueran ciudadanos y consumidores. Cuando desapareció esa amenaza, el compromiso entró en crisis. El nuevo capitalismo separa la ciudadanía del mundo del trabajo, y aparece el llamado precariado. Y el imaginario del homo oeconomicus, el individuo sin lazos sociales, coloniza y vacía la cultura democrática.

El segundo presupuesto fue la estrecha relación entre el Estado, el gobierno de la economía y la legitimidad democrática. Ojo aquí: Preterossi no dice que los Estados desaparezcan, lo llama una tesis completamente irreal. Dice que se transforman. Los que están en crisis son los Estados europeos, presionados desde arriba por poderes transnacionales, desde abajo por movimientos independentistas, y por la ideología neoliberal, en su versión alemana, el ordoliberalismo. Esta ideología no elimina al Estado: lo pone al servicio del mercado, hasta lograr una sociedad de derecho privado.

El tercer presupuesto es simbólico: el recuerdo de los horrores de la Segunda Guerra Mundial, que funcionó como un tabú, y una memoria constitucional que miraba hacia adelante. Pero esos recursos no se regeneran solos; necesitan proyectos colectivos, como los que durante mucho tiempo encarnaron los partidos de masas. Por eso Preterossi advierte:

«El giro tecnocrático de estos elementos identitarios es una ilusión perniciosa para Europa.»

Las dos caras de la despolitización

Hoy, dice el autor, vivimos un tiempo pospolítico, que no anuncia ninguna paz universal. La despolitización tiene dos caras. La primera viene desde abajo, y se llama contrademocracia, un concepto de Pierre Rosanvallon. Es más participación, pero en clave individual: gente que se niega a delegar y desconfía de toda representación. Es ambivalente: parece cumplir la promesa del autogobierno, pero erosiona los espacios de mediación colectiva. La segunda cara viene desde arriba: la neutralización tecnocrática. Las decisiones se entregan a expertos que se presentan como neutrales. Preterossi lo resume así:

«Se trata de la gobernanza que vacía la legitimidad democrática.»

Aquí aparece una idea clave para el examen: el estado de excepción tecnocrático. En el esquema clásico de Carl Schmitt, la excepción era una suspensión política de la ley. Ahora la excepción se hace en nombre de la técnica, como una decisión sin alternativas, con emergencias permanentes para ganar tiempo, que sostienen al capitalismo financiero. El riesgo, dice Preterossi, es una situación como la de Weimar: el auge de fuerzas xenófobas que capitalizan el resentimiento de un pueblo expropiado por élites cínicas o ciegas.

Estado social y democracia

La paradoja de la austeridad europea es que convirtió la cuestión social en una cuestión nacional. Esa energía es ambivalente: puede alimentar una revolución conservadora, o una crítica de la globalización. Apoyado en Ernst-Wolfgang Böckenförde, Preterossi sostiene que entre democracia y Estado de bienestar hay una afinidad estructural. El bienestar no es un añadido: es una consecuencia lógica de la propia democracia, porque solo ciudadanos que no son demasiado desiguales pueden ser realmente libres. Por eso, recortar las instituciones sociales pone en peligro a la democracia misma. El autor también responde a las críticas del welfare, tanto de la derecha como de cierta izquierda libertaria. Acepta que hay burocracia e ineficiencias, pero recuerda lo esencial: el Estado de bienestar sacó a la vida pública a los invisibles de la historia. Y si entró en crisis, no fue tanto por ser insostenible, sino porque quedó desarmado ante la individualización consumista. Con Alain Supiot, añade que el Estado social aportó al derecho una dimensión nueva: la de la autodeterminación colectiva. La solidaridad, en esta visión, no es una abstracción moral, sino un vínculo social.

La Europa alemana

En Europa, dice Preterossi, gana quien tiene ventaja competitiva: Alemania, que busca un Estado social en un solo país, a costa de los demás. Los países endeudados del sur deben seguir los parámetros técnicos del euro y chocan con sus propios electores. El resultado es una Europa jerarquizada, con conflictos que no encuentran una arena política democrática. Y aquí regresa nuestro ejemplo de la primera lectura:

«Con la previsión de la obligación de un presupuesto equilibrado, que es como declarar fuera de la ley a Keynes.»

La necesaria repolitización

¿Qué propone el autor? No resignarse a la posdemocracia. Apostar por una repolitización, basada en contrahegemonías, que acepte el riesgo de la contrademocracia, pero para conducirla, no para disolverse en ella. Es un doble movimiento: aceptar que hoy somos subjetividades muy individualizadas, y reunirlas de nuevo en cuerpos colectivos. Si no se hace, quedan dos salidas malas: el éxodo hacia la pospolítica, o el refugio en un comunitarismo tradicionalista. Y una advertencia final: lo posideológico no es postidentitario. Si no se construyen identidades políticas nuevas, volverán las viejas, étnicas y religiosas.

Para cerrar: para Preterossi, la democracia vivía de condiciones que ya no garantiza. Sin Estado social no hay democracia constitucional, y la tecnocracia no es neutral: vacía la legitimidad. La salida que propone es volver a politizar la cuestión social.

Lectura tres. Peter Mair, «La retirada de las élites», del libro Gobernando el vacío.

Mair parte de una paradoja. Todos los políticos hablan de acercar el gobierno a los ciudadanos, y en casi toda Europa se discuten reformas con ese fin. Pero en la práctica ocurre lo contrario. Así lo plantea:

«Lo mismo que los ciudadanos se retiran a sus esferas privadas y particulares de interés, los líderes políticos y de partidos se retiran a su propia versión de esta esfera privada y particular, que está constituida por el mundo cerrado de las instituciones de gobierno.»

Esa es la tesis: la retirada es mutua.

La edad de oro de los partidos de masas

Para entender el cambio, Mair mira hacia atrás. El siglo veinte fue el siglo de las masas. Con el sufragio universal nacieron los partidos de masas, y con ellos su edad de oro. Eran comunidades políticas cerradas: bases sociales homogéneas, organizaciones fuertes y una identidad clara. Votar no era una elección racional entre opciones, sino una expresión de pertenencia. Mair cita una comparación muy gráfica de Rose y Mossawir:

«Decir que, en unas elecciones dadas, la mayoría de los votantes elige un partido es tan engañoso como decir que un creyente el domingo elige ir a una iglesia anglicana, en vez de a una presbiteriana o a una baptista.»

Dos fuerzas sostenían a estos partidos. La primera, el cierre social: grupos que compartían trabajo, condiciones de vida o religión, unidos por sindicatos, iglesias y clubes. Los holandeses lo llamaron pilarización. La segunda, el esfuerzo organizativo, o encapsulamiento: el partido buscaba influir en todas las esferas de la vida de sus miembros. Mair da ejemplos que conviene recordar. Los socialdemócratas de la Alemania imperial tenían las dos fuerzas: apoyo de clase y organización de la cuna a la tumba. El Partido Laborista británico tenía identidad de clase, pero organización débil. El irlandés Fianna Fáil tenía organización fuerte, pero casi sin base social. Y en Francia no había ninguna de las dos, por eso sus partidos eran efímeros. El resultado fue que la democracia europea se volvió democracia de partidos. El partido unía dos cosas: la representación, es decir, el gobierno del pueblo, y la legitimidad procedimental, el gobierno para el pueblo.

Del partido de masas al cártel

La edad de oro terminó. A mediados de los años sesenta, Otto Kirchheimer describió el partido atrápalotodo, que, en sus palabras, cambia la efectividad en profundidad por una audiencia más amplia y un éxito electoral más inmediato. Ya no buscaba representar a una base, sino ganar elecciones y ocupar cargos. Después vino el partido cártel, descrito por Katz y el propio Mair en 1995: partidos fusionados con el Estado, que tienden a ponerse de acuerdo entre sí. La consecuencia, en una fórmula fácil de recordar: la distancia entre partidos y votantes se amplía, y la distancia entre un partido y otro se reduce. Ambas cosas alimentan la indiferencia popular.

De la sociedad civil al Estado

Los partidos han perdido raíces: menos identificación, menos afiliados y menos activos, redes sociales fracturadas. Y al mismo tiempo se han atado al Estado por tres vías. Primera, el dinero: dependen cada vez más de fondos públicos, al punto de que, dice Mair, parecen agentes del Estado. Segunda, la regulación: leyes que fijan hasta su organización interna, y los convierten en algo parecido a órganos de servicio público. Tercera, la orientación al gobierno: ocupar cargos se vuelve un fin en sí mismo. Ya no hay oposición duradera, solo una salida temporal del gobierno; la verdadera oposición viene de fuera, de los movimientos sociales y las protestas. Mair lo llama el auge del partido en el gobierno, y su conclusión es seca:

«El resultado es una clase gobernante.»

Las funciones de los partidos

Esta es quizá la parte más útil para el examen. Mair distingue dos tipos de funciones. Las funciones representativas son dos: integrar y movilizar a la ciudadanía, y articular y agregar intereses. Ambas se debilitan. La integración ya no es necesaria: la ciudadanía ya está integrada. Y la agregación de intereses ya no se hace en un programa de partido, sino después de las elecciones, en el gobierno, o se delega en instituciones no mayoritarias, como jueces y agencias. Las funciones procedimentales también son dos: reclutar líderes y ocupar cargos, y organizar el parlamento y el gobierno. Estas se mantienen, e incluso crecen. El clientelismo, dice Mair, es la única función clave que los partidos siguen realizando. Y organizar parlamento y gobierno sigue siendo imposible sin partidos. Conclusión: los partidos pasaron de combinar representación y gobierno a dedicarse casi solo a gobernar. Imponen orden más que dan voz a la sociedad. Ese es el final del partido de masas.

Una retirada recíproca

Mair insiste en no buscar un solo culpable, que sería, dice, la interpretación populista más burda. Es un proceso de refuerzo mutuo: los ciudadanos se retiran a lo privado, y las élites se refugian en las instituciones para protegerse de un electorado cada vez más impredecible. Los ciudadanos pasan de participantes a espectadores. El capítulo cierra así:

«El resultado es el principio de una nueva forma de democracia, en la que los ciudadanos permanecen en casa mientras los partidos se ocupan del gobierno.»

Repaso rápido de conceptos críticos. Te recomiendo escucharlo antes del examen. Vamos lectura por lectura.

Escalante

Constitución económica: reglas fuera del alcance de las mayorías. Los ejemplos son el presupuesto equilibrado y el banco central autónomo. Crear mercados: el Estado los crea literalmente. En salud y educación, la competencia existe porque el Estado fabrica la demanda. Nueva Gestión Pública: no hay diferencia entre administrar lo público y lo privado. Desempeño, servicio al cliente, fin de las plazas fijas. Gobernanza, según Escalante: un Estado facilitador y horizontal. El Estado como empresa y los ciudadanos como clientes. La burocracia no desaparece: se privatiza. Schumpeter y Downs: la democracia como mercado. Políticos como empresarios, electores como consumidores. Stigler: la regulación favorece a los regulados. Buchanan: los derechos de propiedad nacen de un acuerdo racional entre egoístas. Crítica: es especulación sin datos. Olson y el bandido estacionario: el Estado como bandido y los impuestos como robo. Crítica: es un argumento circular. Hayek, cosmos y taxis. Oakeshott, nomocracia y telocracia; la telocracia es el Estado de Bienestar. Leoni, derecho contra legislación; la legislación es como la planificación soviética. Posner: el derecho sirve para generar riqueza, y la pena funciona como precio. Y la privatización del castigo, que llega de la mano de los derechos de las víctimas.

Preterossi

Los tres presupuestos de la democracia: un enemigo exterior e interior, la unión entre Estado, economía y legitimidad, y la memoria de la guerra junto con los proyectos colectivos. Matrimonio de conveniencia: el compromiso socialdemócrata entre capitalismo y democracia. Ordoliberalismo: no reduce al Estado, lo pone al servicio del mercado. Las dos caras de la despolitización: la contrademocracia, desde abajo, y la neutralización tecnocrática, desde arriba. Esta última es la gobernanza que vacía la legitimidad. Estado de excepción tecnocrático: excepción en nombre de la técnica, no de la política, como en Schmitt. Afinidad entre democracia y Estado de bienestar, según Böckenförde: el bienestar es consecuencia lógica de la democracia. Europa alemana: un Estado social en un solo país, a costa de los demás. Y la salida: repolitización con contrahegemonías.

Mair

Partido de masas: comunidades cerradas, votar como identidad. Sus dos fuerzas: cierre social y encapsulamiento. Partido atrápalotodo, de Kirchheimer: audiencia amplia en vez de profundidad. Partido cártel, de Katz y Mair: fusión con el Estado y colusión entre partidos. La fórmula: se amplía la distancia entre partidos y votantes, y se reduce la distancia entre partidos. Tres vías hacia el Estado: financiación pública, regulación estatal y orientación al gobierno. Funciones representativas, que se debilitan: integrar y movilizar, articular y agregar. Funciones procedimentales, que se mantienen: reclutar y ocupar cargos, y organizar parlamento y gobierno. Y la retirada recíproca: ciudadanos en casa, partidos en el gobierno.

El hilo común

Si tuvieras que explicarlo todo en una sola idea, sería esta: las tres lecturas describen una democracia que se vacía. Escalante muestra cómo la economía sale del juego democrático. Preterossi, cómo la tecnocracia sustituye a la decisión política y se desmonta el Estado social. Y Mair, cómo los partidos abandonan la sociedad para instalarse en el Estado. Mucho éxito en tu examen.